董祚继:空间规划治理与土地改革

国土空间规划，是推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措。2019年5月，中共中央、国务院出台了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，这是中央对国土空间规划的 “一张图”的总体布局，更是我国改革开放40年来空间规划改革的重大举措。近日，《今日国土》杂志社记者独家专访了中国国土经济学会常务理事、中国科学院大学国家土地科学研究中心主任董祚继，就“国土空间规划全周期管理、更新国土空间治理模式、《土地管理法》修订、土地改革”等热点问题进行了深度访问。

《今日国土》：今年5月22日，自然资源部办公厅印发了《关于加强国土空间规划监督管理的通知》，从五个方面对国土空间规划工作提出了重要要求和根本遵循，并明确指出要对“国土空间规划实行全周期管理”。请问，对此您怎么看？

董祚继——

国土空间规划要持续推进“多规合一”，重点需处理好三对关系

第一，将国土空间规划编制与实施进行统一安排，是为了切实把“多规合一”的改革精神落到实处。

自2019年以来，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）等一系列“多规合一”的规范性文件和编制标准相继出台，对全国土空间规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系都做出了明确要求。今年再次印发《关于加强国土空间规划监督管理的通知》，这是落实中央决策部署的具体举措，也表明加强空间规划监督管理十分重要和紧迫。这需要我们深入总结国内外国土空间规划实施的经验，着力创新规划实施机制。

第二，要进一步确立好“三对”规划关系，持续推进“多规合一”。

中央文件已经多次强调“多规合一”， 建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，形成全国国土空间开发保护“一张图”。按照这一要求，要着力处理好各类各级规划之间的关系。

空间规划与发展规划的关系

空间规划聚焦国土空间的源头保护、过程管控和退化修复，重在开发控制和空间组织，要避免空间规划产业化；发展规划涵盖经济社会发展的各个领域，涉及人力、资本、资源、科技等各类要素的配置，重在战略引导和政策指导，要避免发展规划空间化。二者相互联系却又功能不同。空间规划着眼长远可持续发展，期限不宜太短。发展规划要适应国内外发展环境和市场变化，期限不宜过长；空间规划应当通过5年一次的评估调整，与发展规划在发展目标、发展任务和空间政策等方面做好衔接，为生产力布局和重大任务落地提供保障。但从长远可持续发展出发，生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线不能随意更改，生态、农业、城镇三大空间的基本格局应当保持稳定。

国家规划与地方规划的关系

国家规划要体现国家经济社会发展的战略要求和国土空间开发保护的国家意志，必须增强空间政策的统一性和空间分工的协调性，但不能事无巨细、面面俱到。要强化大局思维和底线思维，把握好总量和关键变量，控制住城镇发展、农业生产和生态保护大格局；把握好底数和基本控制线，守住生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界；把握好规则和重大关系，促进陆海统筹、区域协调和城乡融合发展。地方规划要坚持全国“一盘棋”，承接和落实好上位规划的各项要求，也要因地制宜,突出地方特色，提高规划的可行性和可操作性。要增强实践思维和创新思维，探索精准规划，着力解决实际问题，化解面临的突出矛盾；提倡沟通式、体验式规划，增加地域性、多样性元素，促进错位发展、差异发展。

总体规划与专项规划、详细规划的关系

总体规划是“多规合一”的重点，也是规划体制“重构式”改革的关键。要整合现行空间规划的相关内容，以系统工程的思想和方法为指导，以协调推进国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略为主线，以空间均衡、水土平衡、人地平衡为基础，统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，全面划定以三条控制线为主的空间管控边界，切实提高总体规划的整体性和系统性。专项规划是总体规划的深化和补充，是针对市场失灵所采取的必要管控措施。要重点围绕国土整治修复、生态环境保护、国家公园建设、文物遗迹保护以及基础设施、公共服务设施、军事设施等特定领域和区域组织编制规划，加强与总体规划的协调衔接，提高专项规划的协同性和针对性。详细规划是在总体规划、专项规划指导下对具体地块用途和开发强度等作出的限制性规定，是各项开发建设活动的直接依据。政府组织的详细规划要聚焦公共管理职能，不做过多过细安排，有利于发挥市场主体的能动作用和集体组织的自治作用。

第三，要明确空间规划编制审批的权限与责任边界，推进依法规划。

多年来，我国空间规划编制中的一大问题是：管规划的人同时也是编规划的人。规划的编制单位和审批单位是一体，这就好比运动比赛中，一个人既是运动员，又是裁判员，权利和责任的边界划分不清楚。

要解决权责问题，就必须推进法治建设，加快完善规划实施的法律法规体系，促进规划实施由主要依靠行政手段向主要依靠法制手段转变；加强空间规划执法和司法，严肃查处违规建设行为，规范政府规划权力的行使，保护权利人合法权益；建立国土空间实施监管和考核机制，把考核结果作为对各级党委、政府及其部门绩效考核的重要内容；强化监督和责任追究制度，国土空间规划实施坚持党政同责，对违反国土空间规划的各类行为，立案查处并依法依规追究责任。

《今日国土》：面对有人提出的“农民一进城落户宅基地就没了”的质疑，您认为在试点过程中，应该如何有效地盘活盘好宅基地。新《土地管理法》从年初颁布到现在热议不断，被称为“农村土地制度实现重大突破”，请问国家在这个时候对《土地管理法》重新修订的意义是什么？

董祚继——

要让维护农民利益与有效盘活宅基地有机结合

我在网上也看过相关的讨论与质疑。其实，关于“农民进城落户宅基地就没了”的问题，大家不用担心。因为中央有明确规定：农民进城以后，如果自己不愿意，农村宅基地的权利可以继续保留。在改革试点中，也明确提出了“探索宅基地自愿有偿退出机制”，是指进城落户的农民按照依法自愿有偿的原则，向农村集体经济组织退出宅基地，探索暂时退出、永久退出等不同退出方式的实施办法和补偿政策。探索建立宅基地价值评估体系和定价机制，多渠道筹集宅基地退出补偿资金。研究统筹利用退出宅基地、优化农村建设用地结构布局的政策措施等。从当前实际看，深化宅基地制度改革有以下几个关键的着力点。

第一，实质性启动宅基地“退出权”改革。部分农业转移人口具有退出宅基地的意愿，希望能够通过退地补偿来补贴在城市购房的资金。此项改革中央早有部署，但由于退出范围、补偿资金、承接主体等方面的约束，改革实际上没有真正破题，这是新一轮改革的一个重要突破口。

第二，探索打通宅基地与集体经营性建设用地的具体机制。宅基地制度和集体经营性建设用地入市两项改革具有明显的联动效应，哪一项都不可能单兵突进。如果强行将宅基地与集体经营性建设用地分开，地方可能会通过种种“手段”将宅基地纳入集体经营性建设用地范畴。

由于对这类行为进行监管的成本很高，实际上难以实施。新一轮改革中，需要明确农村宅基地与集体经营性建设用地之间的划分标准和变更程序，增强改革的系统性、整体性与协同性。

第三，探索闲置宅基地和闲置农房盘活利用的多种模式。可以考虑赋予地方一定的改革自主权，鼓励各地在利用主体、利用机制方面大胆探索，支持各地根据自身的区位特征、资源禀赋、产业基础等条件，选择适合本地实际的利用模式，并给全局性改革提供有益经验。

《土地管理法》自1987年开始实施以来，共经过4次修订。今年新的修订被称是农村土地制度的重大突破，我认为意义主要有三点：

一是乡村振兴的需要。土地是农民生存之根本，农村发展之基础，如果基本的土地制度不能相应改革，那乡村振兴难度很大。所以这次 修订首次明确界定“公共利益”，并完善了征地程序，改革了征地补偿制度；下放了宅基地的审批权、并鼓励宅基地有条件流转；集体经营性建设用地，清除了入市的法律障碍，将基本农田提升为永久基本农田，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。这些，都是乡村振兴战略实现的重要因素。

二是多年实践经验积累与实践。《土地管理法》都有二十年没有改了，为什么没改？因为太敏感了，影响太大。当没有取得足够经验的时候，不能轻易修订。在今年改革，是因为，包括三块地改革在内，目前都已经取得了重大成果，有了足够经验可以支撑，改革到了时候。

三是进一步释放了要素红利。土地要素市场是社会主义市场体系基础性组成部分，它与劳动力、资本、数据共同构成新时期四大要素。土地要素红利不断释放，为我国改革开放和社会主义现代化建设取得历史性成就作出了重要贡献。土地代表着一个基本的平台、基本的空间和基本的载体，如果释放度不高，不只是土地自身的红利得不到释放，而且会影响到其他要素改革的成果。再先进的技术、再多的资金、再好的项目，如果土地改革没有跟上，项目落不了地，技术就没有实现的空间，资金也就没有市场投放。所以土地改革会影响到经济发展的方方面面，非常重要。

《今日国土》：中国国土经济学会作为最早在全国开展国土空间规划的组织，长期秉持绿色发展理念、促进绿色经济发展的国土空间治理模式。您曾提到过“更新国土空间治理模式”的理念，请问，您对新时期国土空间规划和治理有何研判？

董祚继——

做好“空间重塑、自然赋值、资源节约”三件大事，将国土这块“蛋糕”做大、分好、共享

中国国土经济学会是全国研究“大国土”和“空间规划与治理“的重要学会组织，在推进生态文明建设，促进绿色经济发展的改革和试点方面有很多成功案例，作为学会理事，在长期的工作中，我和几位同行都有同感：在中国，体制非常重要，体制如果相应的不配套、不协调，有些事情是很难做的，体制改革一旦到位，很多事情就水到渠成了。所以，我觉得新时期国土空间规划与治理需要同时做三件事：

一、重塑国土空间

一要着力营造空间。国土空间不可移动、面积固定，但可以通过深度开发、优化结构、提升品质，不断提高国土空间产出效益、综合功能和承载能力。要坚持增量规划与存量规划并重、空间开发与空间修复并举、地上开发与地下开发兼顾，下力气做大空间“蛋糕”。比如说城市要发展，除了地上开发，地下空间也要利用。一些欠发达地区要适当的扩大，中小城市范围也适当扩大，农村也适当扩大，做大蛋糕还是必要的。二要大力优化空间。在积极营造国土空间的基础上，大力优化国土空间，是化解用地供需矛盾的必由之路，也是塑造高品质社区、推动高质量发展的根本保障。要协调安排生产、生活、生态空间，统筹布局城镇、农业、生态空间，调整优化一二三产业空间，尽可能分好空间“蛋糕”。比如说旅游业，不要按照行政区域去切分，而是从自然资源、文化关联性等角度进行功能划分，减少地方政策保护，缓解区域间的发展不平衡，实现旅游区域融合发展，像安徽的黄山和浙江的千岛湖，达成一致，上游去搞保护水源，下游就搞旅游开发，水好、自然旅游就会兴旺。三要推动共享空间。随着资源环境约束加剧和市场主体产权保护日益加强，营造空间和优化空间面临的制度障碍和现实矛盾日益增大，共享空间则提供了缓解空间供需矛盾和压力的新途径。要推动区域一体化发展，促进城乡融合发展，推进空间多功能混合利用，最大化共享空间“蛋糕”。比如疫情期间，我所生活的小区生活基本没有受到影响，买东西、吃饭、理发、运动区域都有，还解决了许多家属就业的问题，这就是混合利用，或者说是空间共享。再比如说城市建筑物，可以有底商、有住宅，有办公场所，比单纯的住宅好。比如说城乡一体化，不能单独的去搞城镇化、或单独的搞乡村振兴，因为无论城镇还是乡村资源都是有限的，需要将要素流动起来，要素到城市就是城镇化，到乡村就是乡村振兴。但是要素也有限，怎么办？这时就需要共享，比如增减挂钩就是一种很好的共享方式。区域一体化实现了当然就可以搞开发，这就是共享。

二、自然赋值

自然资源具有资源和资产的双重属性。“绿水青山就是金山银山”，自然资源在良好管理的基础上既可以获得资本增值，也可以获得自然增值，提高国民财富水平。一要促进城乡居民土地财产增值。科学合理的空间规划在维护社会公共利益的同时，可以促进城乡土地增值，增加土地用益物权。宏观层面，要合理调整生产用地、优先增加生活用地、持续扩大生态用地，努力打造安全高效的生产空间、舒适宜居的生活空间、碧水蓝天的生态空间，推动绿水青山变为金山银山，最大限度释放土地红利。微观层面，要控制住宅建筑高度、增加地产临街面积、扩大城镇游憩空间、提高社区基础设施可达性，着力推进职住平衡，打造以人为核心的社区生活圈，有效增进居民土地财产价值。减量规划、城市更新、“三旧”改造、增减挂钩等，要充分尊重城乡居民意愿，防止随意改变土地用途、侵害群众土地权益。二要加强自然保护地建设。自然保护地是生态建设的核心载体、全体人民的宝贵财富，在自然资源资产增值中占据突出地位。要加大保护和建设力度，以保持生态系统完整性为原则，加强各类自然保护地整合优化，加快构建科学合理的自然保护地体系。三要推进国土整治修复。遵循自然规律和生态系统内在机理，推进零星分散、单一要素的整治模式，转向全域全要素土地综合整治，转向山水林田湖草系统修复，增加自然资源资产价值，提升全体人民福祉。

三、资源节约

这既是推动高质量发展的必然选择，也是保护生态环境的根本之策。一要强化资源节约观念。规划管方向、管总量、管全局，规划的节约是最大的节约，规划的浪费也是最大的浪费。要全面强化节约优先、集约利用、循环发展、精明增长理念，落实减量化、再利用、资源化要求，切实提高资源利用的综合效益。二要强化约束性指标管理。实行总量和强度双控，从严控制单位生产总值能耗、水耗、地耗，提高节能、节水、节地、节材、节矿标准。重点推进水资源节约利用，坚持以水定产、以水定城。落实最严格节约用地制度，坚持管住总量、控制增量、盘活存量、激活流量、提高质量“五量并举”、全周期管理。三要处理好规划与市场的关系。规划要聚焦市场失灵和市场缺位所造成的生态环境破坏、资源粗放利用、空间发展失衡等问题，优化空间格局，推动资源节约，注意克服计划经济思维，不搞高度集中、不加区别的指标管控，注重通过市场方式抑制资源不合理占用，增强资源节约高效利用的内生动力。

《今日国土》：作为土地管理专家，您觉得这30年来，我国土地发生最大的变化是什么？目前还有哪些难点？您对未来土地改革有哪些预判？

董祚继——

制度创新在这30年发挥了重大作用，未来要在六个方面深化发力

今年正好也是我从事土地工作的第30年。在这30年里，我认为制度创新在土地改革的过程中发挥的作用最大。从80年代末开始的城镇国有土地有偿使用制度改革，到农村土地制度改革、再到增减挂钩、三旧改造等，对社会的影响都很大。特别是近10年来，土地制度改革主题主线更是一脉相承、清晰可见，主要涉及土地配置、土地调控、耕地保护和土地产权4大方面，我曾在《十年来中国土地制度改革进展述评》一文中有过详细梳理，感兴趣的读者可以查看了解，下面我重点想从制度和科技创新这两方面来谈谈目前我国土地现状和未来的发展。

我国经过持续深化土地制度改革，逐步形成以公有制为基础，以保护耕地、节约用地和保护生态为主线，以市场配置、用途管制和产权保护为主要内容的中国特色土地制度。我国土地制度改革的丰富实践，概括起来主要有以下经验：

一、坚持围绕国家发展大局谋划和推动改革，发挥土地要素能动作用。首先，土地调控作为具有中国特色的经济调控手段发挥了重要作用。2008～2012年，应对金融危机冲击，配合稳增长、扩内需，在逐年增加年度新增建设用地计划的同时，加大存量用地挖潜，并连续推出城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、低丘缓坡土地综合开发、城镇低效用地再开发、未利用地开发、陆海统筹等改革举措，有效化解了土地供需矛盾，促进了经济复苏和增长。2013～2018年，贯彻新发展理念，配合稳增长、调结构、促改革、惠民生，逐年减少年度新增建设用地计划安排，着力完善存量土地供应制度，以用地结构优化促进经济结构升级，促进了发展质量的提升。目前土地调控目标已从最初发挥 “闸门”作用到现在参与调控产业发展、区域协调、城乡统筹、房地产市场、化解过剩产能等多目标，调控方式包括总量、结构、布局、时序等多方面，调控手段包括计划、规划、预审、地价、供地方式等多类型。实践表明，土地政策参与宏观经济调控是有效的，是我国土地公有制优势的重要体现。

其次，土地配置制度改革有力促进了城乡经济发展。土地作为重要生产要素，在供给侧结构性改革中举足轻重。土地要素是其他要素发挥作用的平台和纽带，相关要素供给制度改革需要土地制度改革配合和支撑，同时，近年来通过改革供地方式、优化供地结构、降低用地成本等，推动了“三去一降一补”，促进了产业结构升级，提升了经济发展质量。土地是农村发展的最大资源，农村土地制度改革在激活农村市场活力、拓展经济发展空间、促进城乡融合发展等方面已显现出巨大潜能，成为乡村振兴的关键之举。

二 、坚持社会主义市场经济改革方向，不断完善用途管制基础上的土地要素市场配置制度。处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，是经济体制改革的核心问题，也是土地制度改革的核心问题。经过40年市场化导向的土地资源配置制度改革，我国土地要素市场已有相当程度的发展，有力支撑了工业化城镇化发展。但土地市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题等问题仍然突出，特别是相对于劳动力、技术、资本等要素市场，土地要素的市场配置程度明显滞后。加快建立城乡统一建设用地市场，不断完善城镇土地市场，保障土地要素合理流动，是土地制度改革的历史性任务。

三、坚持以土地产权制度改革为重点，建立健全公有制基础上平等保护各类产权的土地权利制度。无论是过去的农村土地家庭联产承包责任制度、城镇国有土地有偿使用制度改革，还是正在进行的农村土地制度改革三项试点，其共同之处（但不是全部）是重建土地产权制度，按照物权理论，也可以说是创设用益物权制度。用益物权的创制，有效解决了稀缺资源所有与利用的矛盾，有利于充分合理利用土地；促进了稀缺资源的优化配置，有利于提高土地利用的效率和效益；统筹了稀缺资源利用的利益平衡，有利于促进社会公平。但是，用益物权的这些功能，只有在权能比较完整的情况下才能充分发挥。正由于此，我们说农村土地制度改革三项试点是以“还权赋能”为重点的。党的十八届四中全会提出健全以公平为核心原则的产权保护制度，十八届五中全会提出推进产权保护法治化，其后中央专门出台《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，核心都在于依法平等保护产权，包括平等保护国家土地所有权、集体土地所有权和公民土地财产权。

四、坚持人民主体地位，正确处理农民与土地的关系。坚持人民主体地位，是党的群众路线的根本要求，也是土地制度改革必须始终遵循的根本原则。土地问题与农业农村的关系十分密切，新形势下深化农村土地制度改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。要更加注重尊重农民意愿。土地是农业最重要的生产资料，是农民赖以生存和发展的基本条件，任何时候不要随便动农民的土地。土地征收制度如何调整、集体经营性用地能否入市、宅基地制度如何完善，都要充分听取农民意见。要更加注重维护农民权益。土地是“财富之母”，是农民最大的财产，农民小康不小康，关键看收入，包括增加农民财产性收入。要始终把保障农民权益放在首位，切实维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。要更加注重守住底线。农村土地制度是农业发展、农村稳定的根基，改革必须审慎稳妥推进。“不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。”这“四个不能”，是必须坚守的改革底线。

五、坚持耕地保护红线不突破，筑牢国家改革发展的物质基础。对于一个有着十几亿人口、人均耕地不足世界平均数40%的大国来说，解决全体人民的吃饭问题既是头等经济大事，也是头等政治大事。就经济而言，耕地不仅是农业的基础，也是轻工业原料的主要来源；同时，粮食问题也是经济问题，每一次粮食短缺都带来粮价高涨，并推动社会物价总水平的上涨。就政治而言，耕地及其承包经营权的稳定，对于仍然生活在农村的6亿居民来说，既是基本的生活保障，也是平等保护土地产权、维护社会公平正义的基石，在社会稳定中发挥着“压舱石”的作用。耕地保护也事关文化传承和生态文明。以耕地为主体的乡土风情承载了许多游子的“乡愁”，寄托着都市人的复杂情感，是现代都市文明不可或缺的重要补充。耕地在有机物质生产、维持大气二氧化碳和氧气的平衡、营养物质的循环和储存、涵养水源以及对环境污染的净化等方面，具有重要的生态服务功能。正是基于耕地的多重功能及其在国家发展中的基础作用，中央强调，“耕地是我国最为宝贵的资源”，“像保护大熊猫一样保护耕地”。

从全部土地的视角来看，土地具有资源、生态、生产、资产、资本等多重功能。土地的这些功能也可以概括为生产功能、生态功能和建设功能，其中农业生产功能（“吃饭”功能）是最基础、最重要和无法替代的。耕地改为建设用地，或许可以提高土地的资产、资本功能，但却丧失了人类赖以生存的“吃饭”功能，必须慎之又慎。把坚持耕地保护红线不突破作为底线，筑牢国家改革发展的物质基础，是农村土地制度改革的前提，也是改革顺利推进的根本保障。

六、坚持节约集约用地，促进经济建设与生态文明建设相统一。土地资源是生态系统的物质基础和能量来源，土地资源利用方式和水平不仅影响到经济发展方式和水平，也直接影响生态环境状况。近年来我国生态环境问题高发频发，环渤海、珠三角、长三角地区大气、水、土壤污染问题集中出现，与土地开发强度在时空上高度相关。同时，一些地区通过改革土地利用和管理制度，控制土地开发、促进用地节约，既保障了经济发展的必要土地，又改善了生态环境。这都表明节约集约用地是保护生态环境的根本之策，是破解发展与保护难题的必由之路。

我国土地制度改革的成果十分丰硕，经验弥足珍贵，同时也存在许多不足和挑战，突出表现在：

城镇建设过度依赖“土地财政”，潜伏的困难和风险日益加大，至今仍未找到有效可行的解决方案；城乡建设用地闲置粗放利用问题比较普遍，以建设用地蔓延为主要表现的“公地悲剧”反复上演，缺少有效的治理机制；农村土地制度改革总体滞后，各种观点难以弥合，迟滞了《土地管理法》修改，也影响到整个农村产权改革进程；耕地保护补偿机制缺失，耕作细碎化、抛荒严重，近年来鼓励流转又导致“非粮化”“非农化”普遍；耕地占补平衡政策要求越来越紧，与后备资源不均衡分布造成尖锐矛盾，同时也与每年大规模生态退耕缺乏协调，耕地数量、质量、生态“三位一体”格局有待落地；全民所有自然资源资产产权制度、国土空间规划、国土空间用途管制、山水林田湖草系统治理等生态文明体制改革，其主体和基础要素是土地，各项改革目标日渐清晰，但改革路径和策略有待廓清；土地调控偏重行政手段，调控力度难以准确把握，调控时机存在一定的滞后性；土地制度与财税、投资、人口等制度密切相关，但相关改革的整体性、系统性和协同性不够，影响到改革成效；土地制度改革的理论准备不足，盲目移植西方私有产权理论一定程度上造成改革舆论导向出现偏差，加之顶层设计与基层群众实践结合不够，影响到改革推进等。

深化土地制度改革，是全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。综合十年来我国土地制度改革的进展、成效与不足，结合国内外实践经验，未来土地制度改革需要在以下方面着力深化，加强创新：

第一，着力构建城乡统一建设用地市场。我国土地要素市场化配置滞后，主要是农村土地市场建设滞后，城乡土地要素不能合理流动和公平交易，与社会主义市场经济发展要求明显不相适应，与实施乡村振兴战略、促进城乡融合发展要求不相适应，加快构建城乡统一建设用地市场势在必行。深化农村土地制度改革，必须坚持社会主义市场经济改革方向，坚持农业农村优先发展，坚持农民主体地位，以完善土地市场化配置为重点，着力消除城乡土地制度二元结构，实现城乡土地在符合规划和用途管制前提下同等入市、同权同价。在加快建设农村土地市场的同时，也要加快建设城镇土地二级市场，为建设统一开放、竞争有序的现代市场体系奠定基础。

第二，着力改革“土地财政”制度。不管“土地财政”在过去40年城镇化加速发展中发挥了多么巨大的作用，现行“土地财政”不可持续都是影响国民经济发展的全局性基础性重大问题，改革“土地财政”制度、逐步摆脱对“土地财政”的依赖都是一个必然选择。未来对于新增土地，应改变一刀切的几十年期出让土地的做法，实行弹性出让、先租后让、租让结合；对于存量土地，应推行多主体、多渠道供地，在盘活低效用地的同时，有效增加土地供应。要统筹土地供应制度、占用制度和续期制度改革，逐步提高保有环节土地租税水平，降低流转环节土地租税负担，建立起可持续土地租税模式，为城镇公共建设提供资金保障。

第三，着力增强土地调控有效性。坚持土地政策参与宏观经济调控，改善调控方式方法，发挥社会主义土地公有制优势。针对土地政策传导的时滞问题，特别是土地调控政策对固定资产投资的冲击影响，除非在特殊时期，不宜采取过快、过重的调控政策。在完善计划调控的同时，更多采用土地价格、税收、金融等市场化调控手段。加强土地金融风险监管，控制土地抵押融资规模。增强土地政策与货币、财政、金融等政策的协调互动，形成调控合力。

第四，着力构建耕地保护新机制。落实《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》提出的新时期耕地保护总目标、总要求，关键是构建耕地保护新机制，特别是健全经济激励机制。要加强对耕地保护责任主体的补偿激励，积极推进中央和地方各级涉农资金整合，按照谁保护谁受益的原则，加大耕地保护经济补偿力度。要改革耕地占补平衡制度，实行跨地区包括跨省市补充耕地，有利于拓展土地供给渠道、扩大建设发展空间，有利于优化资源配置、降低用地成本，应加快实施；在此基础上，综合农业现代化发展和生态文明建设要求，研究新形势下耕地占补平衡的有效性、合理性问题，探索适时退出现行办法的可能性。

第五，着力改革土地产权制度。土地产权制度改革不是土地制度改革的全部，但的确是土地制度改革的重点。结合我国土地产权制度建设实际，未来土地产权制度改革重点是用好两个平台：一个是农村土地制度改革平台，借以推动农村集体土地“还权赋能”，重点推进农村宅基地“三权分置” ，丰富用益物权权能；一个是全民所有自然资源资产管理制度改革平台，借以推动自然空间统一确权登记，重点解决国有土地所有权虚置问题，推进国有土地产权体系建设，奠定经济社会持续健康发展的基石。

（中国国土经济学会柳忠勤 党立倩）

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